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LA LEGALITE CONSTITUTIONNELLE DU POUVOIR CONSTITUANT DE L’ASSEMBLEE NATIONALE CENTRAFRICAINE par Me SANDO Wang You

 

Le débat qui agite les milieux politiques centrafricains sur la proposition des lois tendant à modifier les dispositions des articles 35 et 68 de la constitution du 30 mars 2016, afin de prévoir l’extension de la durée du mandat présidentiel et législatif en Centrafrique en cas de force majeure, nécessite une analyse objective dépourvue de toutes considérations partisanes et émotionnelles pour mieux éclairer l’opinion nationale centrafricaine.

L’humanité toute entière est secouée par un virus mortifère identifié sous la dénomination de Covid-19 qui est apparu en Chine en décembre 2019 et qui s’est propagé dans le monde entier.

Déclarée pandémie par l’Organisation Mondiale de la Santé (OMS), ce virus a officiellement, au moment où nous publions le présent article, infecté plus de 4 millions de personnes dans le monde dont plus de 300 000 sont décédées.

Il devenait impérieux de prendre des mesures d’urgences sanitaires pour combattre cette pandémie afin de protéger la population contre une hécatombe.

C’est ainsi que l’éducation de la population à des gestes barrières, l’interdiction des rassemblements de masse et la limitation des déplacements de la population ont été adoptées par la quasi-totalité des Etats comme des mesures idoines pour lutter contre la propagation de ce virus.

C’est dans ce sens que les autorités centrafricaines ont pris certaines mesures dont l’interdiction des rassemblements publics de plus de 15 personnes, la fermeture de tous les établissements scolaires et universitaires, la suspension de cérémonies des cultes religieux regroupant plus de 15 personnes, la fermeture des bars dancings et buvettes, etc…

Ces mesures qui sont de nature à compromettre l’organisation et la tenue des élections présidentielle et législatives prévues le 27 décembre 2020, ont amené l’Assemblée nationale à déposer, à l’initiative de la majorité présidentielle, une proposition des lois tendant à prévoir l’extension de la durée du mandat présidentiel et législatif au cas où ces élections ne pourraient pas se tenir dans les délais impartis, afin d’éviter que le Président de la République et les députés se retrouvent dans une situation d’illégalité constitutionnelle.

La plupart des Etats qui ont prévu des échéances électorales en 2020 les ont reportées pour la même raison. Ainsi, la Communauté des Etats d’Afrique de l’Ouest a envisagé, à travers le Réseau des structures de gestion électorale en Afrique de l’Ouest (RESAO) qui est une organisation regroupant les organes électoraux de la sous-région, le report des échéances électorales prévues en 2020. Etant précisé que les élections présidentielles en Côte d’Ivoire, au Burkina-Faso, au Ghana, en Guinée et au Niger étaient prévues au cours du dernier trimestre 2020 et celles au Bénin et en Gambie au cours du premier trimestre 2021.

L’International Institute for Democracy and Electoral Assistance (IDEA) a recensé 52 Etats au moins, qui ont décidé de reporter leurs élections nationales ou locales en raison de la pandémie de coronavirus (Covid-19) : Afrique du Sud, Tunisie, Nigeria, Zimbabwe, Gambie, Ethiopie, Kenya, Ouganda, 15 élections primaires aux Etats-Unis, en Colombie, au Pérou, Argentine, Canada, Brésil, Chili, Bolivie, Uruguay, Paraguay, Mexique, République dominicaine en Inde, au Pakistan, aux Maldives, en Syrie, en Iran, au Sri Lanka, en Indonésie, en Autriche, au Kosovo, en France (second tour des élections municipales), en République Tchèque, en Allemagne (élections locales), en Espagne (élections régionales), au Royaume-Uni, en Suisse, en Australie, aux îles Salomon, etc.

En République centrafricaine, l’opposition politique s’est levée contre la proposition des lois de l’Assemblée Nationale susvisée qu’elle suspecte de manœuvre tendant à modifier la durée du mandat présidentiel afin de permettre au Président Faustin Archange TOUADERA de se maintenir au pouvoir au-delà de son mandat, envisageant même de saisir la Cour constitutionnelle d’une requête en inconstitutionnalité de la loi en question si elle était votée.

La personnification de la fonction présidentielle fausse complètement le problème réel et crucial du vide juridique dans la constitution centrafricaine sur la continuité du service publique de l’Etat au niveau des institutions présidentielle et parlementaire, en cas des circonstances insurmontables rendant la tenue des élections impossibles aux dates prévues par la constitution.

C’est pourquoi il faut transcender les considérations personnelles pour mieux cerner le problème en cause et pouvoir y répondre de façon objective et impartiale.

Du point de vue juridique, la question qui se dégage de ce débat est de savoir, d’une part, si l’opposition peut empêcher l’Assemblée Nationale de réviser la constitution, et d’autre part, si la Cour constitutionnelle peut, en cas de saisine, censurer la loi de révision constitutionnelle querellée.

Telle est la problématique à laquelle nous allons répondre, en démontrant que la constitution centrafricaine du 30 mars 2016 donne à l’Assemblée Nationale le pouvoir de réviser la constitution, et que sa décision en la matière est souveraine et que par conséquent, elle ne peut être censurée par aucun organe juridictionnel de la Centrafrique.

Pour une meilleure compréhension de la problématique en question, il est important de savoir ce que signifie la constitution et qui a le pouvoir de l’adopter et de la modifier.

La constitution peut, en effet, se définir comme un ensemble des principes fondamentaux et des textes juridiques qui détermine les institutions d’un Etat et les règles régissant leurs rapports entre elles.

Dans une démocratie, la constitution est adoptée par le peuple qui est le titulaire exclusif de la souveraineté nationale et qui est le seul habilité à la modifier ; autrement dit, le peuple est le seul détenteur du pouvoir constituant. L’exercice de ce pouvoir s’effectue cependant de deux façons : soit directement par voie de référendum, soit par délégation au parlement qui est son représentant et qui est le détenteur du pouvoir législatif.

La constitution centrafricaine du 27 décembre 2004 avait institué un parlement composé d’une seule chambre, tandis que celle du 30 mars 2016 a prévu un parlement bicaméral, c’est-à-dire composé de deux chambres : une Assemblée Nationale et un Sénat. Il se trouve cependant que le Sénat n’est pas mis en place, de sorte que le parlement centrafricain fonctionne avec une seule chambre.

Ce fonctionnement est tout à fait légal dans la mesure où il est prévu par la constitution elle-même qui a transmis l’exclusivité du pouvoir législatif à l’Assemblée Nationale.

Ce transfert de compétence exclusive du pouvoir législatif à l’Assemblée Nationale l’autorise à recevoir la délégation du pouvoir constituant qui lui permet de modifier la constitution en toute légalité, de sorte que sa décision prise dans le cadre de cette délégation est souveraine et ne saurait être censurée par une autorité juridictionnelle quelconque.

  1. Le transfert du pouvoir parlementaire exclusif à l’Assemblée Nationale.

 

(Article 156 de la constitution centrafricaine du 30 mars 2016)

Aux termes de l’article 156 de la constitution en vigueur, « En attendant la mise en place du Sénat, l’Assemblée Nationale exerce la totalité du Pouvoir Législatif »

Or l’article 63 du même texte dispose que « Le Pouvoir Législatif est exercé par un Parlement qui comprend deux (2) chambres : L’Assemblée Nationale ; – le Sénat. Le Parlement légifère et contrôle l’action du Gouvernement. »

Il résulte de l’analyse combinée des textes susvisés qui sont clairs et précis que le pouvoir du Parlement est attribué à l’Assemblée Nationale sans aucune limitation matérielle ni temporelle.

Lorsqu’un texte juridique est clair, nul n’a besoin de l’interpréter en application de la règle « interpretatio cessat in claris » qui signifie que l’interprétation est exclue dans les cas clairs.

Il arrive malgré tout, que certains juristes tentent souvent de dénaturer un texte juridique clair en se livrant à une interprétation tendancieuse pour des besoins personnels inavoués.

C’est pourquoi nous partageons l’avis de J. De Londres sur les limites d’une interprétation littérale ou grammaticale de l’article 156 de la constitution lorsqu’il écrit dans son article intitulé « De la compétence de l’Assemblée Nationale en matière de révision constitutionnelle » : « Les opposants à la révision constitutionnelle s’abritent injustement derrière une interprétation littérale de l’article 156 de la Constitution ; une interprétation manifestement erronée et qui fait naitre un risque certain de désordre institutionnel qu’ils ne peuvent ignorer […] Aux termes de l’article 99, alinéa 3, un des neuf juges constitutionnels doit être nommé par le Président du Sénat. La Cour constitutionnelle étant une institution collégiale, la question de sa composition (qui doit être conforme à la Constitution) est un enjeu fondamental car il en va de sa légitimité… »

En effet, si l’on devait considérer que le parlement doit s’entendre au sens organique de l’article 63 de la constitution c’est-à-dire, comme étant la réunion des deux chambres, toutes les lois en République centrafricaine seraient alors illégales dans la mesure où elles n’ont été votées que par l’Assemblée Nationale, alors que :

  1. L’article 77 alinéa 1erde la constitution dispose que « Le Parlement vote la loi, lève l’impôt et contrôle l’action du gouvernement dans les conditions fixées par la présente Constitution».
  2. L’article 79 de la même constitution dispose que « Le parlement se prononce sur les projets de lois déposés sur le Bureau de chaque chambre par le Gouvernement ou sur les propositions de lois déposées par les membres du Parlement.».
  3. L’article 85 alinéa 1er dispose que « Les textes adoptés par l’Assemblée Nationale sont transmis au Président du Sénat par le Président de l’Assemblée Nationale. Le Président du Sénat, dès réception des textes transmis, les soumet à la délibération du Sénat. »

L’Etat centrafricain aurait dû, dans ces conditions, être totalement paralysé.

C’est pourquoi il est important de savoir qu’un texte juridique doit s’entendre dans le sens qui lui confère un effet plutôt que dans celui qui n’en produit aucun. C’est le principe de l’effet utile d’interprétation consacré par la règle « Actus interpretandus est potius ut valeat quam pereat » qui signifie « Un acte doit être interprété dans le sens où il produit effet plutôt que dans le sens où il en serait dépourvu » ; d’où l’adage selon lequel « Le législateur ne parle pas pour ne rien dire ».

Ainsi, l’Assemblée Nationale s’identifie au Parlement aussi longtemps que le Sénat n’est pas mis en place, de sorte que le parlement centrafricain est, en pratique, de type monocaméral.

Il convient de noter qu’il existe deux types de parlement : parlement monocaméral lorsqu’il est composé d’une chambre, et parlement bicaméral lorsqu’il est composé de deux chambres. La composition du parlement dépend toutefois de la volonté du peuple exprimée dans la constitution.

L’étude des régimes politiques des Etats africains révèle que la plupart d’entre eux ont fait le choix du monocaméralisme ; c’est le cas de l’Angola, du Bénin, du Botswana, du Burkina-Faso, du Ghana, de la Guinée, de la Guinée Bissau, du Mali, de la Mauritanie, du Niger, de l’Ouganda, du Sénégal, du Tchad et bien d’autres.

Un Etat peut cependant passer du monocaméralisme au bicaméralisme et vice versa ; c’est le cas du Sénégal qui est passé du bicamérisme au monocamérisme et de la RCA qui est passée du monocamérisme au bicamérisme non assumé.

Le choix du monocaméralisme peut être déterminé par une raison économique dans la mesure où il est plus coûteux d’assumer les charges financières des membres d’un parlement à une chambre que ceux d’un parlement à deux chambres.

C’est justement pour des raisons économiques que le Sénégal avait supprimé le Sénat à la suite du référendum constitutionnel du 7janvier 2001, avant de le rétablir en 2007 pour le supprimer de nouveau en 2012.

En ce qui concerne la République Centrafricaine, le monocaméralisme qui était institué par la constitution du 27 décembre 2004 dont l’article 49 alinéa 2 dispose que « Le Parlement de la République Centrafricaine est constitué en une Assemblée unique qui porte le nom d'ASSEMBLEE NATIONALE », a été supprimé au profit du bicaméralisme par la constitution du 30 mars 2016 (Voir l’article 63 susvisé). Il se trouve cependant que ce bicaméralisme affirmé n’est pas assumé dans la mesure où le parlement centrafricain fonctionne avec une seule chambre, ce qui fait qu’il est classé parmi les parlements monocaméraux.

C’est ainsi qu’en République centrafricaine, le pouvoir législatif est exercé par l’Assemblée Nationale qui vote seule les lois de la République et qui contrôle seule l’action du gouvernement.

Il serait insoutenable d’affirmer que le parlement centrafricain n’existerait pas du fait que le Sénat n’est pas mis en place ; alors que toutes les lois en République centrafricaine sont votées par l’Assemblée Nationale sans jamais avoir été soumises à la délibération du Sénat conformément à l’article 85 de la constitution.

L’article publié par J. De Londres sur la compétence de l’Assemblée Nationale en matière de révision constitutionnelle, livre une analyse très intéressante à laquelle nous souscrivons.

Il est donc incontestable que le pouvoir législatif du Parlement centrafricain est entièrement transféré à l’Assemblée Nationale qui, de ce fait, est habilitée à recevoir la délégation du pouvoir constituant lui permettant de pouvoir modifier la constitution.

  1. La délégation du pouvoir constituant à l’Assemblée Nationale.

(Article 26 de la constitution centrafricaine du 30 mars 2016)

Aux termes de l’article 26 de la constitution centrafricaine du 30 mars 2016 « La souveraineté nationale appartient au peuple centrafricain qui l’exerce soit par voie de référendum soit par l’intermédiaire de ses représentants »

Il ressort de ce texte que le souverain peut exercer son pouvoir par l’intermédiaire de ses représentants.

Nous avons vu que l’article 156 de la constitution a transféré l’exclusivité du pouvoir législatif à l’Assemblée Nationale, de sorte que les représentants du peuple centrafricain à l’heure actuelle sont les députés élus à l’Assemblée Nationale.

Force est de constater que l’article 156 relève du titre IX consacré à la révision de la constitution et non du titre IV relatif au Pouvoir législatif, de sorte qu’il serait juridiquement insoutenable de considérer que cet article se réduit à l’adoption des lois ordinaires et organiques.

Une analyse sérieuse de la constitution permet de remarquer que les représentants du peuple centrafricain ont, outre l’adoption des lois ordinaires et organiques, le pouvoir de contrôler l’action gouvernementale et d’adopter des lois constitutionnelles sur délégation du constituant, et dans ce cas, ils sont revêtus des attributs du souverain.

En conséquence, l’Assemblée Nationale peut parfaitement réviser les dispositions de la Constitution centrafricaine en vigueur et que la modification de l’article 68 ne pose aucune difficulté.

En revanche, la révision de l’article 35 soulève la question de la limite de la révision constitutionnelle fixée par l’article 153 de la constitution aux termes duquel, « Sont expressément exclus de la révision : - la forme républicaine et laïque de l’Etat ; - le nombre et la durée des mandats présidentiels ; - les conditions d’éligibilité ; - les incompatibilités aux fonctions de Président de la République ; - les droits fondamentaux du citoyen ; - les dispositions du présent article. »

Or l’article 35 du même texte dispose que « Le Président de la République est élu au suffrage universel direct et au scrutin secret, majoritaire à deux (2) tours. La durée du mandat du Président de la république est de cinq (5) ans. Le mandat est renouvelable une seule fois. En aucun cas, le Président de la république ne peut exercer plus de deux (2) mandats consécutifs ou le proroger pour quelque motif que ce soit. »

Ainsi le nombre et la durée des mandats présidentiels tombe sous l’application de l’article 153 susvisé, de sorte que la révision de l’article 35 est interdite par la constitution.

Il se pose alors la question de la force juridique des dispositions de l’article 153 à l’égard de celles de l’article 26 qui consacre le principe sacro-saint de la souveraineté du peuple.

La souveraineté se définit, en droit, comme l’autorité suprême qui n’est soumise à aucune autre, de telle manière que la personne investie de cette autorité détient un pouvoir absolu et inconditionné et n’est soumise au contrôle d’aucune autre personne ni d’aucune institution, autrement dit un pouvoir dont tous dépendent et qui ne dépend de qui que ce soit.

Dans ces conditions, les limites à la révision constitutionnelle constitueraient indubitablement une atteinte à la souveraineté nationale du peuple. C’est pourquoi Julien Laferrière disait : « S'interdire de modifier sa constitution serait de la part de la nation, renoncer à l’élément essentiel de sa souveraineté »

La doctrine la plus répandue en droit constitutionnel considère que les limites à la révision constitutionnelle ne sont que des idées ou des souhaits politiques dépourvus de force juridique. Cette thèse s’appuie sur la souveraineté du pouvoir constituant et sur le fait qu’une génération ne peut lier les générations futures. Ainsi, Thomas Jefferson disait : « Chaque génération est indépendante de celle à laquelle elle succède, comme celle-là même l’était de la génération qui l’a précédée. Elle a, comme l’une et l’autre, le droit de se choisir la forme de gouvernement, qu’elle juge le plus favorable à son bonheur, et par conséquent, d’accommoder aux circonstances dans lesquelles elle se trouve placée, les institutions qu’elle a reçues de ses pères »

Cette position a été formalisée par l’article 28 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen du 24 juin 1793 qui dispose : « Un peuple a toujours le droit de revoir, de réformer et de changer sa constitution. Une génération ne peut assujettir à ses lois les générations futures. »

C’est dans ce sens que le Doyen Georges Vedel a abondé lorsqu’il disait : « Le pouvoir constituant étant le pouvoir suprême de l’Etat ne peut être lié même par lui-même ».

Au demeurant, le souverain peut tout faire et tout défaire sans aucune restriction ; ou on est souverain ou on ne l’est pas. L’histoire constitutionnelle de la Centrafrique le démontre très bien.

En effet, la constitution de la République centrafricaine du 16 février 1958 avait exclu de la révision constitutionnelle la forme républicaine de l’Etat ; ainsi l’article 41 de cette constitution disposait : « Aucune procédure de révision ne peut être retenue si elle porte atteinte à la forme républicaine du gouvernement et aux principes démocratiques qui régissent la République. »

Cette exclusion n’a pas empêché la modification de la forme républicaine de l’Etat par la forme monarchique instituée par la constitution de l’empire centrafricain du 4 décembre 1976.

De même, l’article 60 de la constitution du 4 décembre 1976 disposait que « La forme monarchique de l'Empire Centrafricain ne peut faire l'objet d'une révision. », mais cela n’a pas empêché le peuple centrafricain de modifier la forme monarchique pour réinstaurer la forme républicaine ainsi qu’il résulte de l’article 17 de la constitution du 14 janvier 1995 aux termes duquel « La forme de l’Etat est la République ».

Nous aimerions préciser que la première constitution qui a modifié la forme monarchique de l’Etat centrafricain est celle de 1981 adoptée par le référendum du 1er février 1981.

En définitive, le pouvoir constituant étant au-dessus de toutes les institutions étatiques, la décision du détenteur de ce pouvoir ne peut être censurée par aucune autre institution de l’Etat.

  • Incompétence juridictionnelle de la Cour constitutionnelle en matière de révision de la loi constitutionnelle.

(Articles 95 et 105 de la constitution centrafricaine du 30 mars 2016)

La mission confiée par le peuple centrafricain à la Cour constitutionnelle est de deux ordres : une mission juridictionnelle et une mission consultative.

  1. La mission juridictionnelle de la Cour constitutionnelle.

Cette mission consiste à juger, c’est-à-dire à rendre des décisions qui s’imposent aux pouvoirs publics et à toutes les autorités administratives et juridictionnelles de l’Etat ; elle est définie à l’article 95 de la constitution et s’étend du contrôle de constitutionalité des lois au contentieux électoral.

Nous nous limiterons, pour le besoin de notre analyse, au contrôle de constitutionalité des lois prévu à l’alinéa 1er de l’article susvisé qui dispose que « La Cour Constitutionnelle est la plus haute juridiction de l’Etat en matière constitutionnelle. Elle est chargée de : juger de la constitutionnalité des lois organiques et ordinaires déjà promulguées ou simplement votées… ».

Il ressort clairement de ce texte que le pouvoir juridictionnel de la Cour Constitutionnelle concerne les lois organiques et les lois ordinaires.

Il est important de remarquer que le constituant a tenu à préciser qu’il est question des lois ordinaires et organiques déjà promulguées ou simplement votées, de telle sorte que le contrôle de la Cour constitutionnelle s’effectue a posteriori.

Il est donc évident que la Cour constitutionnelle est Juge des lois votées par l’Assemblée Nationale dans l’exercice de son pouvoir législatif ; ce qui n’est pas le cas pour les lois votées par l’Assemblée Nationale dans l’exercice de son pouvoir constituant.

La précision de ce texte lui donne une clarté qui permet à la cour constitutionnelle de ne pas se méprendre sur sa compétence, afin d’éviter un glissement hasardeux susceptible de fragiliser sa crédibilité qui est nécessaire pour favoriser un jeu politique apaisé entre la majorité et l’opposition.

  1. Sur la mission consultative de la Cour constitutionnelle.

Aux termes de l’article 105 de la constitution, « Les projets ou propositions de loi constitutionnelle sont déférés à la Cour constitutionnelle pour avis par le Président de la République, Le Président de l’Assemblée Nationale ou le Président du Sénat avant d’être soumis au vote du Parlement ou au référendum »

Il en résulte que la mission consultative de la constitution consiste seulement à donner des simples avis.

Il convient de remarquer d’une part, que ce texte vise simplement des projets ou des propositions de loi constitutionnelle, et d’autre part, que ces documents sont soumis à la Cour constitutionnelle pour avis, ce qui lui ôte toute compétence décisionnelle en la matière.

En tout état de cause, il n’existe aucune disposition de la constitution selon laquelle la Cour constitutionnelle serait chargée de juger les lois constitutionnelles.

La mission consultative de la Cour constitutionnelle lui confère un rôle de conseiller technique pour la mise en forme du texte de loi constitutionnelle à adopter. On peut toutefois observer que l’avis prévu par le texte susvisé n’est accompagné d’aucune sanction, de sorte qu’il s’agit d’un simple avis consultatif qui ne lie pas le constituant ni son délégataire ; c’est ce qui est confirmé par l’article 13 alinéa de la Loi organique de la Cour constitutionnelle qui dispose que « Les avis de la Cour constitutionnelle ont valeur consultative. »

En définitive, il n’y a aucune confusion, dans la constitution centrafricaine, entre mission juridictionnelle de la Cour constitutionnelle et sa mission consultative.

Tout recours d’inconstitutionnalité contre les lois portant révision des dispositions constitutionnelles que l’Assemblée Nationale centrafricaine sera amenée à adopter se heurtera incontestablement à l’incompétence de la Cour constitutionnelle.

En effet, la compétence du juge constitutionnel est une compétence matérielle d’attribution, et cette compétence ne se trouve nulle part ailleurs que dans la constitution. C’est pourquoi le juge constitutionnel doit, lorsqu’il est saisi d’une requête, s’assurer que la constitution lui a expressément donné la compétence de se prononcer sur la question qui lui est soumise, sous peine de violer lui-même la constitution.

C’est ainsi que le Conseil constitutionnel français, lorsqu’il a été saisi d’une requête tendant à apprécier la conformité de la loi relative à l'élection du Président de la République au suffrage universel direct adoptée par référendum du 28 octobre 1962 à la Constitution, s’était déclaré incompétent au motif qu’aucune disposition de la constitution ne lui a attribué une telle compétence. (CC, 6 nov. 1962, n° 62-20 DC)

Et il a réitéré cette jurisprudence dans sa décision du 26 mars 2003 dont il convient de rappeler le considérant principal:« Considérant que l'article 61 de la Constitution donne au Conseil constitutionnel mission d'apprécier la conformité à la Constitution des lois organiques et, lorsqu'elles lui sont déférées dans les conditions fixées par cet article, des lois ordinaires ; que le Conseil constitutionnel ne tient ni de l'article 61, ni de l'article 89, ni d'aucune autre disposition de la Constitution le pouvoir de statuer sur une révision constitutionnelle » (CC. 26 mars 2003 - Décision N° 2003-469)

Le Conseil constitutionnel sénégalais et la Cour constitutionnelle de l’Union des Comores se sont prononcés dans le même sens.

Dans sa décision du 18 janvier 2006, le Conseil constitutionnel sénégalais s’est prononcé dans les termes suivants:  « Considérant que la compétence du Conseil constitutionnel est strictement délimitée par la Constitution et la loi organique sur le Conseil constitutionnel ; que le Conseil ne saurait être appelé à se prononcer dans d’autres cas que ceux limitativement prévus par ces textes ; que le Conseil constitutionnel ne tient ni des articles 74 et 103 de la Constitution ni d’aucune disposition de la loi organique le pouvoir de statuer sur une révision constitutionnelle » (CC. 18 janv. 2006, n° 3/C/2005)

Cette jurisprudence a été confirmée par le Conseil constitutionnel sénégalais dans sa décision du 18 juin 2009 (CC. 18 juin 2009, n° 2/C/2009)

C’est également en ce sens que la Cour constitutionnelle de l’Union des Comores a établi sa jurisprudence. Ainsi, dans son arrêt du 6 mai 2009, la Haute Cour comorienne a considéré que « la Cour Constitutionnelle n’est pas compétente pour se prononcer sur la constitutionnalité du projet de loi référendaire portant révision de certaines dispositions de la Constitution de 1'Union des Comores du 23 décembre 2001. » (CC. 6 mai 2009, n° 09-009). Elle a réitéré cette jurisprudence dans sa décision du 19 mai 2009 concernant la loi référendaire portant révision de certaines dispositions de la constitution. (CC. 19 mai 2009, n° 09-012)

En refusant d’exercer un contrôle de constitutionalité sur des lois de révision constitutionnelle sans y être autorisé, le juge constitutionnel rappelle que le pouvoir constituant est, et demeure, souverain.

Il serait inconstitutionnel qu’une juridiction constitutionnelle qui est chargée de garantir le respect de la constitution s’attribue une compétence que la constitution ne lui a pas donnée.

C’est pourquoi la question de compétence est une question d’ordre publique que le juge constitutionnel doit soulever d’office avant tout débat au fond; c’est à ce prix que le juge constitutionnel peut gagner en crédibilité et contribuer efficacement au maintien de la paix sociale.

Le survol de la jurisprudence constitutionnelle des Etats africains sur le contrôle de constitutionnalité de révision constitutionnelle révèle un nombre très limité des contentieux en la matière. Les juridictions constitutionnelles africaines qui ont eu à exercer des contrôles de constitutionalité sur les lois portant révision de la constitution, l’ont fait soit en violation de la constitution comme c’est le cas du Bénin, soit par manque de clarté dans la constitution sur la définition de leur pouvoir, et c’est le cas du Niger et du Burkina-Faso.

 La jurisprudence du Conseil constitutionnel du Bénin révèle que cette juridiction s’est attribuée, de façon toute à fait inconstitutionnelle, la compétence d’exercer un contrôle de constitutionnalité sur les lois de révision constitutionnelle ; et l’on peut remarquer avec étonnement dans les arrêts de ce Conseil constitutionnel relatifs à la révision constitutionnelle, qu’ils ne comportent aucun exposé du fondement de sa compétence. Il s’en déduit que le Conseil constitutionnel béninois n’est pas honnête avec lui-même lorsqu’il exerce un contrôle de constitutionalité sur la révision constitutionnelle ; c’est pourquoi il élude d’examiner dans ses arrêts, la question de sa compétence afin de pouvoir se permettre d’exercer une compétence qu’il n’a pas. (CC. 30 sept. 2011, n° 11-065 ; CC. 19 août 2014,  n° 14-156). C’est donc à juste titre que la crédibilité et la légitimité du Conseil constitutionnel béninois sont souvent entachées.

 Ainsi, le Professeur Dario DEGBOE écrit : « Depuis le début des années 2000, la contestation de la légitimité de la cour entraîne sa fragilisation. Certaines décisions « marquées par le goût de la prise de risque et des sensations fortes » ne témoignent pas d’une maîtrise de la modération.

 À la différence de certains textes constitutionnels, l’acte du 11 décembre 1990, comme celui du 4 octobre 1958, ne prévoit pas explicitement le contrôle de conformité des lois constitutionnelles. Pour autant, la cour béninoise s’estime compétente pour contrôler les actes de révision de la Constitution » (Dario DEGBOE, « Les vicissitudes de la protection des droits et libertés par la Cour constitutionnelle du Bénin » ; Les annales de droit, octobre 2016)

En ce qui concerne le Niger, la Cour constitutionnelle du Niger a saisi l’opportunité d’un contentieux électoral pour glisser sur la problématique du contrôle de constitutionalité de révision constitutionnelle. (CC. 12 juin 2009, n° 04/CC/ME)

 En effet, la Cour constitutionnelle avait été saisie, dans le cadre d’un contentieux électoral, d’une requête en annulation d’un décret présidentiel ayant convoqué le corps électoral à un référendum portant sur la révision intégrale de la constitution nigérienne du 9 août 1999.

Par arrêt susvisé, la Cour constitutionnelle a fait droit à cette requête, et elle a motivé sa décision de la façon suivante : « Considérant qu’en l’état actuel des dispositions constitutionnelles, l’opération projetée par le décret attaqué s’analyse en une révision intégrale de la Constitution en vigueur ; Considérant que toute révision de la Constitution doit obéir aux dispositions du titre XII de la Constitution, notamment celles des articles 135 et 136… »

Il en résulte que la Cour constitutionnelle a pris une position ferme sur la révision constitutionnelle, alors même qu’elle a fondé sa compétence sur l’article 104 du Code électoral qui dispose que « le recours pour excès de pouvoir en matière électorale est porté devant la Cour constitutionnelle sans recours administratif préalable ».

Cette décision de la Cour constitutionnelle nigérienne appelle cependant deux observations :

En premier lieu, le décret présidentiel qui lui a été déféré n’est pas une loi votée par le parlement dans le cadre de l’exercice du pouvoir constituant du peuple nigérien ; ce qui n’a pas permis à la Cour constitutionnelle de devoir se prononcer clairement sur le fondement de sa compétence à exercer le contrôle de constitutionalité sur une loi portant révision de la constitution au sens de l’article 174 alinéa 2 qui dispose que « Si le projet ou la proposition en cause a été approuvé à la majorité des quatre cinquième des membres de l'Assemblée nationale, la révision est acquise. »

En second lieu, le manque de précision et de clarté dans la définition du pouvoir de la Cour constitutionnelle dans la constitution est de nature à justifier l’exercice d’un tel contrôle.

En effet, aux termes de l’article 120 de la constitution nigérienne applicable, « La Cour constitutionnelle est la juridiction compétente en matière constitutionnelle et électorale. Elle est chargée de statuer sur la constitutionnalité des lois, des ordonnances ainsi que de la conformité des traités et accords internationaux à la Constitution… » .

L’article 126 alinéa 2 du même texte dispose que « La Cour constitutionnelle se prononce par arrêt sur la constitutionnalité des lois ; »

Il se trouve que la nature des lois sur lesquelles le pouvoir de contrôle de constitutionalité est attribué à la Cour constitutionnelle n’est pas déterminée, de telle sorte que ces lois peuvent parfaitement comprendre non seulement les lois organiques et ordinaires mais également les lois constitutionnelles. Ce qui peut permettre de considérer que la constitution a attribué à la Cour constitutionnelle la compétence d’exercer un contrôle de constitutionalité sur les constitutionnelles.

C’est également le cas du Conseil constitutionnel du Burkina-Faso qui a évité d’examiner la question de sa compétence afin de se permettre d’exercer un contrôle de constitutionalité sur la loi portant révision de la constitution adoptée par l’Assemblée Nationale le 18 mai 2012. (CC. 21 mai 2012, n° 2012-009/CC)

Cependant, le problème de la compétence du Conseil constitutionnel du Burkina-Faso se pose dans les mêmes termes que celui de la Cour constitutionnelle du Niger.

En effet, l’article 152 de la constitution burkinabé du 11 juin 1991 dispose que « Le Conseil constitutionnel est l’institution compétente en matière constitutionnelle et électorale. Il est chargé de statuer sur la constitutionnalité des lois, des ordonnances ainsi que la conformité des traités et accords internationaux avec la Constitution…»

Etant que le Conseil constitutionnel peut statuer la constitutionalité des lois sans distinction, alors que les lois comprennent les lois constitutionnelles, les lois organiques les lois ordinaires, on peut considérer que la constitution a attribué au Conseil constitutionnel la compétence d’exercer un contrôle de constitutionalité sur les constitutionnelles.

En conséquence, en exerçant un contrôle de constitutionalité sur des lois de révision constitutionnelle avec l’autorisation de la constitution, la Cour constitutionnelle du Niger et le  Conseil constitutionnel du Burkina-Faso rappellent, comme le Conseil constitutionnel français et le Conseil constitutionnel sénégalais, que le pouvoir constituant est, et demeure, souverain.

En effet, la jurisprudence de la Cour constitutionnelle du Niger et celle du Conseil constitutionnel du Burkina-Faso confirment que l’exercice du pouvoir de contrôler la constitutionalité des lois portant révision de la constitution n’est possible que si ce pouvoir est accordé au juge constitutionnel par la constitution ; et cela va dans le même sens que la jurisprudence constitutionnelle française et sénégalaise selon lesquelles le Conseil constitutionnel n’est pas compétent pour exercer un contrôle de constitutionalité sur une loi portant révision de la constitution si la constitution ne lui a pas attribué une telle compétence.

Tel est le cas de la Cour constitutionnelle centrafricaine à laquelle la constitution n’a pas attribué la compétence d’exercer un contrôle de constitutionalité sur une loi portant révision de la constitution.

La jurisprudence du Conseil constitutionnel béninois reste marginalisée et doit susciter une méfiance en raison de l’arbitraire qu’entretient cet organe.

Nous sommes d’avis avec le Professeur Dario DEGBOE que « La propension du juge constitutionnel à l’élargissement de ses compétences donne l’impression d’un pouvoir sans limite …. Puisque la modification du texte constitutionnel ne peut être empêchée ad vitam aeternam, elle risque de se produire « en dehors des formes et par d’autres organes que ceux auxquels est confié le pouvoir de révision, par la force ». (Les vicissitudes de la protection des droits et libertés par la Cour constitutionnelle du Bénin » ; Les annales de droit, octobre 2016)

La justice constitutionnelle est la clef de voûte d’un Etat de droit lorsqu’elle gagne en crédibilité et en légitimité. C’est pourquoi elle doit respecter elle-même la constitution afin d’être apte à pouvoir empêcher la majorité présidentielle de franchir les limites tracées par la constitution. A cet effet, la constitution doit être rédigée de façon claire et précise et éviter de contenir, pour des raisons conjoncturelles, des dispositions créant de situations bloquées ; étant rappelé que toute situation évolue.

Si le report des élections prévues le 27 décembre 2020 est nécessaire, il est cependant tributaire de l’évolution de la pandémie de Coronavirus, de sorte qu’il peut se révéler prématuré si d’une part, cette pandémie est éradiquée d’ici la fin du mois d’octobre, et d’autre part, s’il est avéré, comme l’a déclaré le porte parole de l’Autorité Nationale des Elections le 14 avril 2020, que les opérations d’organisation de ces élections seront accomplies dans les délais prévus. Cela n’empêche pas pour autant la nécessité de la révision des dispositions constitutionnelles en cause dont cette pandémie a permis de constater les lacunes. « Errare humanum est, perseverare diabolicum » nous dit un proverbe latin qui signifie que l’erreur est humaine, persévérer dans l’erreur est diabolique.

Toute règle est révisable, or la constitution est une règle, donc elle est révisable ; pourvu que cette révision se fasse dans les règles de l’art.

 

  Wang -You SANDO

  Docteur en Droit

  Avocat à la Cour d'Appel de Paris.

  Avocat inscrit à la Cour pénale internationale

 

 

3 commentaires

D
Le politique centrafricain est a cours d'idée et cherche un raccourci pour accéder au pouvoir
D
Le politique centrafricain est a cours d'idée et cherche un raccourci pour accéder au pouvoir
T
Une analyse très professionnelle et cohérente.

Mon commentaire

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