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L'ONU en a trop dans son assiette

The Economist, no. 950 Samedi 20 juin 2020

 

Lutte contre les incendies dans le monde: missions impossible

 

L'ONU en a trop dans son assiette

 

MANKEUR NDIAYE, un ancien ministre des Affaires étrangères du Sénégal qui dirige la mission de maintien de la paix de l'ONU en République centrafricaine (RCA), est un homme de grande taille avec une grande tâche. L'accord de paix entre la RCA et 14 groupes armés signé en février 2019 est le huitième depuis 2013, lorsque l'intervention française a évité de justesse un génocide. La situation reste fragile dans un pays riche en diamants et en or mais pauvre à d'autres égards. Les élections se profilent en décembre. Avec un budget de 1 milliard de dollars, le double de celui du gouvernement national, les quelque 12 000 soldats et 2 000 policiers de la mission de l'ONU opèrent sur un territoire de la taille de la France et de la Belgique réunies. Dans certaines régions, l'État n'a pas de présence effective. La RCA a des frontières poreuses avec d'autres endroits troublés, comme la République démocratique du Congo, le Soudan et le Soudan du Sud. L'espoir est que les soldats de la paix et l'aide internationale donnent une chance à l'État fragile.

L'idée d'une opération militaire internationale non violente a été inventée pour nettoyer le mess de Suez en 1956, avec beaucoup d'imagination et d'improvisation (les premiers "casques bleus" ont été créés en pulvérisant les doublures de casques de l'armée américaine facilement disponibles en Europe ). Aujourd'hui, le maintien de la paix est un domaine dans lequel le Conseil de sécurité fonctionne bien. Quelque 100 000 personnes originaires de 120 pays participent à 13 missions, allant de la surveillance du cessez-le-feu à Chypre et au Liban à de vastes opérations complexes comme celles menées en RCA, au Congo et au Mali. L'ONU prétend protéger environ 125 millions de personnes vulnérables dans le monde avec un budget à peine supérieur à celui du service de police de New York.

Le rôle des soldats de la paix s'est élargi pour soutenir les États fragiles et protéger les civils. Au mieux, c'est admirable. En 2013, l'ONU a ouvert ses installations militaires au Soudan du Sud à des dizaines de milliers de personnes fuyant le massacre. "Aucune décision prise depuis 1945 - à quelque niveau que ce soit à l'ONU - n'a jamais permis de sauver directement plus de vies que celle-là", estime Andrew Gilmour, jusqu'en décembre dernier, le secrétaire général adjoint des Nations unies aux droits de l'homme.

Mais la paix devient de plus en plus difficile. Le travail des casques bleus consistait à préserver la stabilité après un règlement. "Vous avez maintenant des forces de maintien de la paix dans des zones où il n'y a plus de paix à maintenir", a déclaré M. Guterres. Au Congo, par exemple, les rebelles se cachant dans les forêts proches de la ville de Beni, au nord-est du pays, enlèvent fréquemment des personnes et les tuent à mort avec des machettes. Les manifestations contre la MONUSCO, la mission de maintien de la paix des Nations Unies, sont courantes. "Les rebelles nous tuent, si vous ne pouvez pas les tuer, alors rentrez chez vous", explique Kizito bin Hangi, un leader de la société civile à Beni. Lorsque huit personnes ont été tuées à moins de 2 km des bureaux de la MONUSCO en novembre dernier, une manifestation du lendemain est devenue incontrôlable. Des civils furieux lancés dans des cocktails Molotov ont mis le feu à l'endroit et envoyé du personnel s'enfuir. Aujourd'hui, les anciens bureaux sont constitués de briques noircies, éparpillées autour d'un champ herbeux.

La nature changeante des conflits n'aide pas. Les guerres entre États, que l'ONU devait mettre en place, sont devenues rares. La plupart des combats se déroulent désormais à l'intérieur des pays, impliquant souvent de nombreuses parties. Les conséquences humanitaires sont désastreuses. Le nombre de personnes déplacées à l'intérieur du pays a plus que doublé en une décennie pour atteindre un record de 51 millions, selon le Norwegian Refugee Council. Parmi eux, 46 millions ont été déplacés à l'intérieur de leur propre pays à cause des conflits et de la violence. Les guerres civiles sont particulièrement difficiles à arrêter par la négociation, car la fixation peut sembler trop risquée.

De nombreuses organisations se pressent pour aider. L'art de la paix est de plus en plus l'art du partenariat avec des acteurs comme l'Union africaine, la Banque mondiale et l'Union européenne. La diplomatie privée est également en augmentation, alors que des groupes tels que le Centre pour le dialogue humanitaire (HD) à Genève ou la Fondation Berghof basée à Berlin tentent de construire des ponts là où les canaux officiels sont manquants ou méfiants. L'ONU et les entreprises privées s'efforcent d'impliquer davantage de femmes, de faire en sorte que la paix fonctionne plus inclusivement.

Malgré ces efforts (et parfois à cause d'eux, au fur et à mesure que les nombreux acteurs se chevauchent), les frustrations abondent. Les conflits commencent toujours, mais les nouveaux grands accords de paix sont devenus plus rares: seulement sept ou huit au cours de la dernière décennie, selon David Harland de HD, contre une trentaine au cours des 20 années qui ont suivi la chute du mur de Berlin. Au Moyen-Orient depuis 2011, une succession d'envoyés de l'ONU - trois au Yémen, quatre en Syrie et six en Libye - ont tenté de résoudre les guerres civiles, sans succès. Une médiation bien intentionnée peut finir par favoriser un côté par rapport aux autres. En Syrie, par exemple, des cessez-le-feu locaux ont donné au président Bachar al-Assad une chance de se regrouper.

Guterres a tenté de tirer parti de la pandémie pour la paix. Le 23 mars, il a appelé à un cessez-le-feu mondial pour lutter contre le virus. Un nombre surprenant de groupes armés semblaient intéressés par une excuse pour donner une chance aux pourparlers. Au Yémen, la coalition dirigée par l'Arabie saoudite a annoncé puis prolongé un cessez-le-feu unilatéral. En Afghanistan, pour la première fois depuis des années, l'ONU a convoqué une réunion numérique du gouvernement afghan et de six voisins plus l'Amérique et la Russie (une formule "six plus deux" qui a également amené l'Iran et l'Amérique autour de la même table). Mais la guerre persiste en Afghanistan et les cessez-le-feu en Colombie et aux Philippines ont été rompus. Et, alors que l'Amérique et la Chine se disputaient le libellé d'une résolution, le Conseil de sécurité n'a pas réussi à peser sur l'initiative.

Si la fin des conflits est devenue plus difficile, qu'en est-il de s'attaquer à leurs causes et conséquences? Cela ouvre de vastes perspectives pour aider l'humanité. Peut-être trop vaste.

La tâche à court terme est l'aide humanitaire, qu'elle provienne de catastrophes d'origine humaine ou naturelle. Ce travail - nourrir les affamés, héberger les réfugiés, protéger la santé - est énorme. L'année dernière, environ 18 milliards de dollars de financement humanitaire, soit 70% du total mondial, ont été acheminés par le biais des Nations Unies, estime Mark Lowcock, le coordinateur des secours d'urgence de l'ONU, aidant plus de 100 millions de personnes. Environ 60% de l'argent provient d'Amérique, d'Allemagne, de Grande-Bretagne et de l'UE. La Chine fournit très peu.

Le long et le court

Au début de cette année, des troubles supplémentaires ont surgi, avec l'assaut d'Idlib en Syrie ainsi que des criquets qui pullulent à travers l'Afrique. Maintenant, Covid-19 menace de multiplier la misère. M. Lowcock suggère que les secours humanitaires cette année pourraient devoir augmenter de 20% environ; et peut-être 60 milliards de dollars de financements bon marché des institutions financières internationales devraient être destinés à la protection sociale. Il pense que cela pourrait largement protéger 700 millions de personnes dans plusieurs dizaines de pays parmi les plus pauvres et les plus vulnérables du monde. Cela pourrait également aider à éviter qu'un problème d'un an ne devienne un problème de dix ans.

Agir tôt est logique, et pas seulement sur covid-19. La rigidité du financement (dont une grande partie est liée à des programmes spécifiques) restreint la marge de manœuvre de M. Lowcock, mais il tient à anticiper les crises grâce à la mutualisation des risques et à l'utilisation intelligente des données. Il estime que quelque 10% des urgences mondiales, y compris les ouragans et les sécheresses, sont assurables. Et 10 à 15% supplémentaires sont dans une certaine mesure prévisibles. Plus d'efforts sur "l'action d'anticipation" signifieraient obtenir des réponses moins chères et plus rapides avec moins de souffrance.

Au Bangladesh, par exemple, donner de l'argent aux gens tôt pour éviter les inondations s'est avéré efficace. Certains scientifiques pensent qu'ils peuvent prédire les épidémies de choléra en Afrique avant qu'un seul cas ne soit enregistré, une fois qu'un seuil est atteint dans les mesures de déclenchement; une action précoce pourrait réduire considérablement les dégâts. M. Lowcock aimerait expérimenter avec un engagement de débloquer de l'argent contre des problèmes pré-convenus qui se prêtent à cette approche. "Vous pouvez vous tromper sur beaucoup de choses", dit-il, "et cela peut toujours avoir du sens."

À moyen terme, l'attention se tourne vers les objectifs de développement durable (ODD), un ensemble d'aspirations dans 17 grandes catégories (avec 169 cibles) convenues par l'Assemblée générale des Nations Unies en 2015 et censées être atteintes d'ici 2030. Elles font un liste du développement humain, couvrant tout, de l'élimination de la pauvreté et de la faim à la lutte contre les inégalités et la pollution. Si tous les objectifs étaient atteints, l'humanité serait heureuse. Mais dans de nombreux domaines, ils sont très en retard sur le calendrier, et covid-19 les retardera davantage. Cette année, pour la première fois au cours de ce siècle, la proportion de personnes vivant dans l'extrême pauvreté devrait augmenter, annulant presque tous les gains des cinq dernières années, sinon davantage. Les ODD sont de toute façon davantage un appel à l'action qu'un plan réaliste. Dans cette veine, l'ONU fait campagne pour une "Décennie d'action" pour honorer ces promesses.

Guterres a commencé comme secrétaire général en mettant l'accent sur la prévention des crises, mais cela s'est avéré difficile, compte tenu des divisions entre les grandes puissances et de la complexité croissante des conflits. Depuis, la crise climatique est apparue, à la fois en raison de son importance intrinsèque à long terme et parce qu'elle semble offrir à l'ONU un moyen de résonner auprès des jeunes. À New York, en septembre dernier, M. Guterres a organisé un sommet sur l'action climatique. Greta Thunberg, une militante suédoise adolescente, a averti les dirigeants que "les jeunes commencent à comprendre votre trahison".

La pandémie a entraîné le report du sommet de la COP26 sur le climat à Glasgow (ainsi que d'un sommet sur la biodiversité à Kunming et d'une conférence sur l'océan à Lisbonne), auxquels les pays devaient apporter des engagements nationaux plus audacieux pour réduire les émissions de carbone. Mais le retard a une doublure verte. M. Guterres a tenté de relier les deux crises, plaidant pour des politiques qui garantissent que la reprise de Covid-19 contribue à sauver la planète.

Le jour de la Terre, le 22 avril, il a proposé un cadre en six points à cet effet. Ses suggestions sont extrêmement larges - lier les sauvetages des entreprises à la création d'emplois verts, par exemple, mettre fin aux subventions aux combustibles fossiles et, sans surprise, "travailler ensemble en tant que communauté internationale" - mais elles sont un avant-goût d'une campagne à venir. Le plaidoyer pour une action climatique drastique est devenu une sorte de cri de ralliement pour l'ONU. Comme Richard Gowan, directeur de l'ONU à l'International Crisis Group (ICG), une ONG, le souligne: "Les optimistes de l'ONU sont principalement des personnes ayant la vision la plus sombre du climat, car ils s'imaginent que c'est ce qui rassemble l'ONU."

Guterres a-t-il bien défini ses priorités? La critique qui pique le plus est personnelle. C'est que le secrétaire général place la politique au-dessus des principes fondamentaux et tire ses coups dans un domaine qui n'est ni à court, ni à moyen ni à long terme, mais intemporel: les droits de l'homme. M. Guterres est accusé de ne pas avoir défendu la charte (qui engage l'ONU à promouvoir le "respect universel et le respect des droits de l'homme") en dénonçant les abus de gouvernements puissants, notamment la détention de Ouïghours par la Chine et le meurtre de Jamal par l'Arabie saoudite. Khashoggi, un critique du régime. Certains prédécesseurs, comme Kofi Annan, ont été plus énergiques. Même Ban Ki-moon, souvent invisible, a lancé Human Rights up Front, une campagne pour insérer la question dans le travail de l'ONU. Zeid Ra'ad al-Hussein, ancien commissaire des Nations Unies aux droits de l'homme, a condamné la "faiblesse" de M. Guterres. Kenneth Roth, directeur de Human Rights Watch, une ONG, a averti que son mandat devenait "défini par son silence sur les droits de l'homme".


Les défenseurs de M. Guterres disent que de telles attaques sont injustes. Il a choisi ses moments pour s'exprimer en public, que ce soit sur les Ouïghours en Chine ou les Rohingyas au Myanmar, et a défendu les droits des femmes, à l'ONU et au-delà. Oui, il évite les affrontements qui seraient contre-productifs (il ne critique jamais Donald Trump par son nom, par exemple). Mais cela lui donne la possibilité de transmettre un message fort dans les coulisses. Quelle poudre il doit garder au sec. "A l'ONU, il n'y a pratiquement aucun pouvoir", dit-il. "Quand vous êtes au gouvernement, vous avez un certain pouvoir. Ici, c'est fondamentalement un bluff ou une illusion." Une deuxième critique, plus large, à l'égard de l'ONU est qu'elle fait tout simplement trop. C'est, en effet, essayer de sauver le monde à plusieurs reprises. Ses nombreux objectifs peuvent être merveilleux et interconnectés, mais il n'a pas la capacité de tous les poursuivre efficacement. Il a pris plus que ce pour quoi il a été conçu. Et le design lui-même a besoin d'un nouveau look.

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